确保养老保险基金安全与保值增值

　　确保养老保险基金安全与保值增值　　记者： 从政策的顶层设计角度看， 养老保险制度并轨成本应如何消化？

　　褚福灵： 机关事业单位由退休制度改变为养老保险制度， 将会产生并轨成本的问题。 已退休的机关事业单位人员的退休待遇不变， 由原渠道安排， 不存在转制成本问题； 改革后参加养老保险的 “新人”， 按规定缴费和领取待遇， 也不存在转制成本问题。因此， 并轨带来的转制成本主要体现在 “中人” 这一块。 因为“中人”过去没有缴费， 为了确保这个群体的养老待遇得到相应的保障， 必须安排一定的过渡养老金。 过渡养老金的支付办法就是按缴费以前工作年限多少来确定一个待遇比例， 通常是工作年限一年领取一个百分点的过渡养老金待遇。 由于 “中人” 以前的工作年限并没有缴费， 没有相应的基金积累， 但又要发放过渡性养老金待遇， 以确保待遇平稳衔接，这就会产生一个转制成本问题。

　　不仅仅机关事业单位养老改革会涉及到转制成本问题， 当年企业职工养老保险改革过程中也存在这一问题， 在处理转制成本的过程中， 有关的主体和责任单位应当做好预算和基金的投入。以企业职工基本养老保险为例，根据统计数据， 过去十几年中，每年各级财政投向职工基本养老保险基金的财政补贴大概占当年基金收入的13%左右， 占当年财政收入的2%-3%。 本次机关事业单位养老保险改革过程中，“中人” 的养老保险并轨成本比较大， 有关责任主体应该做好财政准备， 以确保待遇按时、 足额发放。

　　记者： 在转移支付过程中，应如何保证中央财政和地方财政的平衡？

　　褚福灵： 因为我们国家经济发展存在地区差异， 总体来看不是很平衡， 所以对于类似的改革， 国家财政通常对西部地区转移支付额度较大， 对东部地区转移支付额度较小。 这就涉及到中央财政和地方财政如何平衡和如何分担改革成本的问题。 我建议制定细则， 并将细则中的规定和办法落到实处， 确保基金落实到位。 现在改革的原则已经定下来了， 即待遇衔接、 新老有别、 平稳过渡。 怎么过渡？ 必须加强预算并把钱落实到位。

　　以事业单位分类改革为前提， 延续历史、 不割断历史

　　记者： 事业单位群体是本次改革受影响最大的群体。 事业单位类型复杂， 财政保障能力和渠道不一， 如何解决这些不同类型事业单位的并轨成本？

　　褚福灵： 的确， 我们国家事业单位类型较多， 除了完全转企的自收自支事业单位， 还有公益类事业单位。 公益类事业单位又分为完全财政拨款的公益一类和部分财政拨款的公益二类。 正是因为事业单位财政保障情况比较复杂， 所以事业单位养老保险改革顺利进行的前提是事业单位分类改革要首先理顺， 该面向市场成为独立经济实体的就面向市场，该成为公益类事业单位继续承担服务职能的就要有相应的财政保障。 但无论怎样， 在事业单位养老保障改革过程中， 我们还是要秉承 “延续历史、 不割断历史”的理念。

　　具体说来， 对于自收自支的事业单位退休人员以及还没退休的 “中人”， 如何补偿他们在改革以前的利益以及保障养老， 国家财政应该有具体的财政保障落实办法。 因为这些人在以往的工作过程中同样也是为国家、 社会做出了贡献， 养老保险改革要保证他们应得的利益不受损， 这体现的是公平和对历史的尊重。

　　对于公益一类全额拨款的事业单位， 这里面包括义务制教育单位以及基层公共卫生单位的工作人员， 这些单位的转制成本很大程度上是由各级财政进行预算，因为这些单位的经费是由财政全额拨款； 公益二类的转制成本应该是由两部分组成， 一部分财政预算安排， 一部分是单位的业务费收入， 并轨成本应该由国家财政和单位主体共同负担。

　　加强养老保险基金预算法制化， 避免 “拆东墙、 补西墙”

　　记者： “中人” 的 “视同缴费年限” 所产生的成本， 如何避免出现 “只点菜、 没买单” 的空账运行的情况？

　　褚福灵： 企业职工养老保险改革走过了这么多年， 我们要及时汲取成功的经验， 但也要总结失败的教训， 避免重蹈覆辙。 本次改革既然要坚持社会统筹与个人账户相结合的制度模式， 那就应该从制度模式建立之初就要保障基金落实到位， 不能拆东墙补西墙、 补窟窿。 从一开始就应明确统筹基金和个人账户要分别使用、 分别管理、 相对独立。 统筹基金一开始就由国家财政充实到位， 个人账户也要足额缴纳， 不留隐患。不能把这两部分搞混了，最后政府又拿出钱来补个人账户。这是一个悖论。 个人账户最初就是个人缴实的账户，不能挪用。

　　记者：有学者认为，划拨国企利润和发行国债是解决巨额转制成本的一个途径。您对此有何看法？

　　褚福灵：我们的国有企业职工在养老补助方面一直是 “暗补”的，我不建议对机关事业单位人员在养老改革方面进行 “明补”， 必要性不大， 还会产生更多的矛盾。国家还是要从加强预算的角度来解决，而不是临时划拨、 临时筹集、行政命令推行。要加强预算的法制化，即明确主体责任，要依法落实转制成本到位，要运用法制思维解决这个问题，不能以拆借的思维方式解决养老基金的财政保障问题。中央财政和地方各级财政在基金投入的预算上应有法制化思维，以制度保障资金到位。

　　建立两个基金账户， 可确保责任明确、 基金补偿到位

　　记者： 此次并轨， 机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。为什么要单独建账，而不是放入企业职工基本养老保险基金的大盘子？

　　褚福灵： 这与转制成本、 明确责任有关， 毕竟机关事业单位人员工龄都很长， 尤其是 “中人”这个群体， 很多都工作了二三十年了， 转制成本非常大， 现在一些企业的转制成本还没落实到位，如果说我们又把一批人的养老保险安排进职工养老保险的大盘子，这就会带来责任不清， 今后基金管理会存在很多困难。 所以我们在制度制定之初， 为了确保责任明确、 基金补偿到位以及各项待遇能够可持续发放， 对机关事业单位基本养老保险基金要单独建账， 便于明确基金责任， 确保机关事业单位人员的养老权益可持续。 至于未来机关事业单位基本养老保险和企业职工的基本养老金会不会统一到一个基金， 我认为将来条件成熟了也会实现， 但根据现在的社会保障实际情况来看， 企业职工养老和机关事业单位养老还是要先建立两个基金账户，分别独立运行。

　　投资运营需审慎， 确保基金安全与保值增值

　　记者： 像企业养老保险基金一样， 机关事业单位养老保险基金同样面临保值增值问题， 您对此有什么建议？

　　褚福灵： 基金的保值增值问题一直是业界和学界长期关注的问题。 我认为应该从两个方面理解这个问题： 第一个方面是把现有的政策执行好， 也就是要将“基金存银行、 买国债” 这些现行政策落实到位。 在政策层面不能仅仅止于文件上一句话的表述，而应该制定细则， 明确责任。 第二个方面， 为了确保基金的长效收益， 有关部门可以逐步研究建立一些基金保值增值的渠道。 比如可以学习美国， 定向发行特种国债， 特种国债比一般的国债利率稍微高一点， 这是比较稳妥的保值渠道。 因为目前国内的资本市场情况比较复杂， 管理体制和机制不完善， 风险大， 而养老基金的抗风险能力是有限的， 一旦投资失误亏了， 会对整个社会的稳定产生很大影响， 所以基金投资必须是以安全为第一责任， 其次才是增值的考量。 美国虽然是市场化高度发达的国家， 但一直没有放开养老金的基金投资市场，也是出于这方面的考虑。

　　图表数据来源：人社部2014年第4季度新闻发布会 图表数据来源：人社部 《人力资源和社会保障事业发展统计公报》