养老保险制度只是改革难称并轨

　　国务院日前发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），大多数媒体都将此项改革描述为养老保险制度并轨。

　　但是，笔者对于媒体报道和评论中所说的“并轨”深不以为然。这次改革尽管将以前未纳入社保的行政事业单位纳入到社保体系之中，但是却根本不存在什么并轨。机关单位工作人员养老保险成为当前社保多轨并存制度下自成体系、独立运行的一轨，它没有与其他任何一轨合并，何谈并轨？

　　目前中国包括养老保险在内的社保体系，是多轨并存的。此前有新农保、城居保和城市职工保三种。目前，城居保和新农保正在进行并轨改革，但是 ，这两轨合并之后，居民养老保险与城镇职工保险仍存在巨大鸿沟，两者无法并轨。现在，机关事业单位养老保险纳入社保，如果说并轨，它 跟谁并轨呢？一般的理解是与职工保险并轨。但实际上，从《决定》看，机关事业社保与城镇职工社保，虽然在具体细则上非常相近，但本质上完全不同，根本不存在并轨的事实。

　　国务院《决定》说，机关事业单位工作人员养老保险“单独建账，基金分别管理使用”，不和企业的养老保险基金混用。人社部官员在相关的新闻发布会上也明确说，改革后不会出现机关单位职工“吃”企业结存基金的情况，这位官员还郑重地请大家不必有这种担心。

　　人社部官员的保证，是两种养老保险根本不存在并轨的最好证明。

　　虽然城镇职工和机关工作人员养老保险在费率、缴费办法、视同缴费等等细节上是一致的，但是，两者在资金的来源与保障方面是不一样的。职工养老保险的资金，以企业、职工缴费为主，财政补贴为辅。虽然目前基金尚有3万亿元的结余，但由于转型成本和人口结构的剧烈变化，预计在不久的未来此结余将会被耗尽，养老金支付将面临巨大的缺口。对此缺口，至今国家并未采取切实办法，也未承诺财政予以兜底解决。这就是说，虽然目前城镇职工养老保险基金有结余，但将来结余耗尽且支付困难的风险十分巨大，国家很可能通过延期退休并降低支付水平予以解决。而机关事业单位养老保险的资金，来自国家财政和缴费者个人，且国家财政为基金承担兜底责任。这就是说，即使由于种种原因该基金将来出现支付缺口，国家将会通过财政之力予以保障，弥补缺口， 并不会出现支付困难或者降低保障水平的风险。

　　人社部官员保证改革后机关单位职工不会吃企业基金结余的资金，实际上，更核心的问题，不是人们担心机关单位工作人员吃企业基金，而是机关工作人员担心与职工保险并轨，害怕将来职工吃机关单位保险的结余资金。问题显而易见。职工养老保险基金将来支付有风险，保障有风险，但机关单位养老保险由于有财政兜底，万无一失。机关单位工作人员保留了吃“独食”的特权。显然，两者之间根本谈不上什么并轨。

　　不仅如此，为了防止机关实行养老保险制度后工作人员退休后实际待遇的下降，此次改革还实行职业年金制度。由机关工作人员和财政共同出资建立基金，弥补损失。这种制度，职工养老保险基本上没有实行，实际上也是无法实行。目前职工社保制度中，企业负担的社保占职工工资的30%，如果企业也缴纳年金，采取和机关单位一样的8%的费率，则企业为职工社保负担的费率将达到职工工资的38%，绝大多数企业是根本无法负担这样的缴费率的。这样的结果是，企业给职工缴纳养老保险的费率是20%，而财政给机关单位工作人员缴纳的费率是28%，这使得机关单位工作人员实际领取的养老金要远远高出企业职工。这又何谈两种养老保险的并轨？

　　近年来，人们呼吁机关与企业养老保险并轨，原因在于，机关单位工作人员自己不缴纳养老金反而领取很高的由财政负担的退休金；而为国家创造财富，积累税收，为机关工作人员养老提供资金支持的城乡居民和职工却养老金微薄，将来更有断供之忧。人们呼吁养老制度要并轨，至少机关单位与城市职工的养老制度要并轨，就是要用并轨解决不公平问题。而并轨的含义是，让机关事业单位尤其是机关单位工作人员加入到城镇职工养老保险体系中来，让他们和城镇职工在养老方面同甘共苦，有福同享，有难同当，共同承担和应对养老保险可能面临的风险，让他们对养老保险问题的严重性有切身感受，进而增加应对的积极性。

　　但此次改革并不能达到这样的目的。退休后机关工作人员领取的养老金与城镇职工的养老金仍然存在巨大的差距，通过将机关单位纳入社保而增加公平就成为一句空话。此次改革中，在机关工作人员缴纳养老金之前，为了保证缴纳后与缴纳前待遇不降低，财政买单增加工资，财政支出增加了。财政为一部分机关单位工作人员养老保险承担工作人员工资28%的费率，这种极其高昂的费率，在全世界恐怕是绝无仅有的。在这种高昂的费率下，财政负担或许是增加了而不是减少了，而财政买单的成本最终当然由全国人民纳税筹资。

　　财政兜底的分账运行，财政买单的职业年金，为实行改革而进行的加薪，都在证明财政对于机关单位工作人员养老保险所承担的巨大责任。但财政并不是机关单位的财政，而应该是公共财政，在居民社保、职工社保中，国家财政能够一视同仁地担负这样的责任吗？

　　作者为财税史学者

　　文/梁发芾

　　退休后机关工作人员领取的养老金与城镇职工的养老金仍然存在巨大的差距，通过将机关单位纳入社保而增加公平就成为一句空话。

　　本文来源：中国经营报